Revista Técnica Tributaria, Nº 111, Sección Doctrina Administrativa, Cuarto trimestre de 2015
Medidas cautelares. Admisión a trámite de la solicitud de suspensión con dispensa total de garantía instada ante el Tribunal económico-administrativo. Suspensión cautelar.
Unidad resolutoria: Vocalía Undécima
La Administración dictó un acuerdo de adopción de medidas cautelares el 20 de julio de 2015, consistente en el embargo preventivo de diversas fincas, que fue objeto de reclamación económico-administrativa ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, quien dictó resolución en pieza separada de suspensión de 2 de junio de 2015 y admitió a trámite provisionalmente la solicitud de suspensión con dispensa de garantía.
Se suscita así la duda sobre cual de las dos resoluciones debe prevalecer, al efecto de determinar la procedencia o no de la adopción de la medida cautelar aquí cuestionada. Pues bien, señala el TEAC que la medida cautelar que se adopte una vez ha sido dictado el acto administrativo es un acto de ejecución del mismo, y estando suspendida la ejecución del acto consecuencia de la solicitud realizada en el seno de un procedimiento de revisión, ya sea cautelar o no, no es posible dicha adopción de medidas cautelares.
Fundamentos de derecho
QUINTO… En el presente caso nos encontramos ante dos actuaciones, la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado tendente a evitar posibles perjuicios de imposible o difícil reparación derivados de dicha ejecución y la adopción de medidas cautelares para asegurar la efectividad del cobro de las deudas tributarias liquidadas, que persiguen efectos dispares…
Lo anterior nos lleva a plantearnos, ante los diversos intereses en juego, cual debe prevalecer, lo que determinará la procedencia o no de la adopción de la medida cautelar cuestionada en esta Reclamación.
El carácter de cautelar de la suspensión prevista para el periodo comprendido desde la solicitud hasta el acuerdo de admisión o inadmisión a trámite cuando se hubiese solicitado en periodo voluntario deriva de que si se produce la inadmisión a trámite, la solicitud de suspensión se tiene por no presentada a todos los efectos, pero no que no impida a la Administración la ejecución del acto durante la vigencia de la suspensión cautelar. Por su parte, una vez admitida a trámite la suspensión, en caso de que finalmente se deniegue, deberá concederse el correspondiente plazo de ingreso de acuerdo con lo previsto en el artículo 25.10 del RGRVA.
En definitiva, a juicio de este Tribunal, tienen los mismos efectos suspensivos de la ejecución del acto la "suspensión automática" en el caso de sanciones tributarias prevista en el artículo 212.3.a) de la LGT y la admisión a trámite de la solicitud de suspensión al amparo de lo previsto en el artículo 46.4 de la LGT…
Por lo anterior, en el presente caso, tanto la liquidaciones derivadas de los expedientes sancionadores como las liquidaciones que han sido objeto de reclamación con solicitud de suspensión admitida a trámite son actos cuya ejecutoriedad se encuentra suspendida por lo que no pueden adoptarse ningún tipo de actos en ejecución de los mismos en la fecha en que se dictó el acuerdo de adopción de medidas cautelares.
SÉPTIMO… Si se atiende a la postura de la Administración, que considera que a pesar de existir una admisión de la solicitud de suspensión se pueden adoptar medidas cautelares, como ya hemos señalado, parece que la única forma de justificar esta posibilidad es si se entendiera que la adopción de una medida cautelar no es una actuación de ejecución del acto impugnado sino una actuación simplemente tendente a garantizar el cobro de la deuda, sin que se pueda considerar una ejecución del mismo. Ante esta postura cabría plantearse qué diferencia efectiva o real existe entre la adopción de un embargo ya en periodo ejecutivo respecto a deudas que hayan sido impugnadas (que es indudable que es un acto de ejecución) si tenemos en cuenta que en este último caso no puede procederse a la enajenación de los bienes hasta que no sea firme el acto de liquidación que sustenta la deuda de acuerdo a lo previsto en el artículo 172.3 de la LGT ("La Administración tributaria no podrá proceder a la enajenación de los bienes y derechos embargados en el curso del procedimiento de apremio hasta que el acto de liquidación de la deuda tributaria ejecutada sea firme, salvo en los supuestos de fuerza mayor, bienes perecederos, bienes en los que exista un riesgo de pérdida inminente de valor o cuando el obligado tributario solicite de forma expresa su enajenación")…
Una cosa es que una medida cautelar no determine directamente la ejecución del patrimonio del deudor y otra que no despliegue efectos en el patrimonio y la situación económica del deudor. Una medida cautelar de embargo de los créditos comerciales de un deudor a la Hacienda Pública puede determinar un descrédito comercial que provoque una fuerte pérdida de confianza por parte de los clientes del deudor que desemboque en una grave crisis en el ejercicio de la actividad económica; el embargo cautelar de las devoluciones tributarias puede provocar graves tensiones de tesorería que determinen una crisis importante de liquidez en el contribuyente, lo que también puede ocurrir en el caso de embargo cautelares de cuentas corrientes en instituciones financieras; el embargo de bienes inmuebles puede provocar dificultades en la obtención de crédito por parte del deudor o de liquidez ante la mayor dificultad para la venta de los inmuebles, etc. Es decir, la medida cautelar sí que puede provocar efectos patrimoniales y económicos en el deudor aunque no suponga la ejecución de sus bienes. Precisamente este tipo de efectos son los que hay que valorar si producen perjuicios de imposible o difícil reparación y justifican que la ejecución del acto debe ser suspendida con dispensa total o parcial de garantías, máxime teniendo en cuenta que si una medida cautelar puede producir efectos, más efectos y más perjudiciales aún puede provocar la ejecución del acto.
En conclusión, entendemos que la medida cautelar que se adopte una vez ha sido dictado el acto administrativo es un acto de ejecución del mismo, y estando suspendida la ejecución del acto consecuencia de la solicitud realizada en el seno de un procedimiento de revisión, ya sea cautelar o no, no es posible dicha adopción de medidas cautelares.